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关爱留守儿童,“立法”是关键——留守儿童权益保护研讨会综述
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       2015年6月9日,贵州毕节四个留守儿童自杀身亡的悲剧震惊海内外,社会各界开始关注到留守儿童问题的严重性,并在关爱留守儿童方面以不同的方式进行了诸多探索和尝试。2016年2月,国务院出台《关于加强农村留守儿童关爱保护的意见》(以下简称《意见》),对解决留守儿童问题进行了综合性、整体性的设计,其中若干具体措施都是以前未曾出现过的。

       时值“六·一”儿童节,21世纪教育研究院主办了主题为“留守儿童权益保护”的研讨会,旨在聚焦留守儿童关爱工作的制度设计问题,并希望联合各方力量通过年复一年的努力改善留守儿童的境遇。

关于进一步落实国务院关于留守儿童的《意见》

       民政部社会事务司未成年人(留守儿童)保护处主任科员林依凡指出,留守儿童问题已经达到了某种临界点,成为影响国家经济发展与社会和谐稳定的重大问题,这是《意见》出台的根本原因。留守儿童面临的不仅仅是心理关爱的问题,更是权益保护的问题,许多表面上心理关爱缺失问题,其深层原因还是权益保护不到位问题,这一点政府与学界已达成共识。《意见》设置了强制报告、应急处置,贫困帮扶和监护干预的机制,梳理了每个工作环节和每一个环节中有关人员和单位的责任,使得极端事件出现后的追责有政策可依。

       关于实行留守儿童关爱和保护工作中,林依凡认为要把握好三个关系:一是家庭责任和政府责任的关系,因为家庭的是不可取代的,家长对儿童具有重要的责任,此外,政府无原则的兜底,会助长家长对孩子的冷漠;二是政府力量和社会力量的关系,要充分发挥社会力量,同时政府要“搭好台”、“把好关”;三是流入地和流出地的关系,为留守儿童进城入学创造条件。

关于建立保护型现代儿童福利体系

       北京师范大学中国公益研究院常务副院长高华俊指出,2010年“孤儿生活补贴制度”标志着我国儿童福利制度正式确立,这一年因此被称为“中国儿童福利元年”。之后《中国儿童福利政策报告》发布,《中国儿童发展纲要(2011-2020)》出台,全国多地开展适度普惠型儿童福利制度试点工作,此外,社会组织在“儿童大病医疗保障”、“自闭症儿童康复服务”、“儿童福利示范区”等方面与政府合作,共同推动我国建立儿童福利保障体系。

       近一年以来,我国儿童保护与津贴保障进展明显,体现在:出台相关法律推动制度创新,将留守儿童关爱纳入政府保护职责,让贫困残疾儿童全面享受儿童津贴保障,对儿童医疗保障体系和医疗资源建设进行同步升级,精准服务加速推进教育公平,儿童福利机构与服务日趋社会化,基层儿童福利服务体系建设试点全面展开。然而,我国儿童福利仍然落后于我国经济发展水平,体现在:儿童医疗资源严重不足,教育基础设施、师资配备和服务质量亟待提高,儿童福利服务设施难以满足需求。

       2016年是“十三五”开局之年,我国建设以儿童保护为重点的现代儿童福利体系处于关键历史时期,建议从以下五个方面着力。第一,强化村级儿童福利服务能力建设,解决基层儿童福利服务递送“最后一公里”问题;第二,加大政府购买力度,提升儿童工作专业化水平;第三,提高津贴标准,扩大儿童分类保障对象范围;第四,完善大病救助,为极重病儿童实行托底保障;第五,完善儿童福利行政管理体制,确立“儿童优先”的基本国策,并适时将儿童福利立法及未成年人保护法修订列入议事日程。

关于强化家长责任的法律建议——再谈《危害儿童安全罪》

       知名律师、免费午餐基金副秘书长胡益华在发言中说,过去五年,我们跟政府合作了13个儿童福利方面的项目中,“免费午餐、大病医保、儿童安全津贴”都属于“权利”范畴。平常我们谈的较多的是社会责任和政府责任,今天我只讲家长的责任,实际上家长在儿童安全和保护上是有“民事、行政和刑事”三个方向的责任,但我并没有看到过刑法实施责任,因此建议设立《危害儿童安全罪》。比如,监护人将未满12周岁未成年人的独自留在家中或者类似其他场所,构成此罪。我看到网络上的数据,每年有20万(也有说5万)儿童因意外伤害而死亡,每年有超过50万儿童因为意外伤害而致残,更觉得这一立法非常紧迫。

       作为一个律师,在“福利”方面我无法兑现,讲“权利”会更现实一些。道德是靠不住的,这是人性的本质,所以要“法律”。现实中,监护人出让本该属于儿童的权利,所以要从制度上进行设计,好的制度可以让坏人无法作恶。此外,构建劳动权益新底线,以资本推动城市务工人员子女迁徙、教育平等和福利。关于设立《危害安全罪》,美国已经有非常成熟的经验,在美国,12岁以下的儿童是不能独处的,不然被暴露出来会被判刑的,加拿大在这方面的规定更加详细,以上经验作为参考。

关于儿童福利的国际经验

        北师大社会发展与公共政策学院副院长、副教授乔东平在发言中说,联合国儿童基金会(UNICEF)2007年2月14日首次发表了对21个发达国家儿童福利状况的评估报告,评估使用六大指标,即物质福利、健康与安全、教育福利、家庭和伙伴关系、行为与风险、主观幸福感。排名前三的国家分别为荷兰 、瑞典 、丹麦,美国和英国分属倒数第一和第二。

       评价一个国家儿童福利的优劣,一个重要的标准是能在多大程度上满足儿童及其家庭的需要。在发达国家和地区,儿童福利存在不同的导向,主要有儿童保护导向、家庭服务导向,经验有差别。关于儿童福利方面的国际经验,简要概括如下:1.儿童福利和儿童保护有清楚的理念做指导;2.重视法律先行;3.儿童福利的内容和形式多样且特别注重儿童福利服务或者儿童社会工作;4.儿童福利服务的专业化和社会化程度很高;5.重视对问题的预防和早期干预;6.政府在制定法律法规、政策规划和使用公共资源等方面优先考虑儿童的最大利益;7.特别重视儿童保护,把保护儿童安全放在首位;8.政府和社会对家庭功能的重新重视; 9.当父母侵犯儿童权益时,国家有权干预家庭;10.当家庭缺失、父母缺位或被依法剥夺监护权时,国家为儿童提供替代性照顾;11.国家、社会和家庭合作承担儿童福利和儿童保护的责任。

       儿童福利的目标是儿童的安全和幸福,从历史上来看,从其他国家经验来看是起到了非常重大的作用的,法律界和学术界都起到了非常重大的推动作用。

关于儿童权益保护/留守儿童关爱的国内案例

       案例一:儿童乐益会的“儿童保护项目”,试点区域为河南洛宁和江苏连云港。儿童乐益会(中国)儿童保护项目官曹越介绍:项目的原则和目标是基于当地发展现状,探索一套有效可复制的儿童保护机制。以“儿童保护的责任主体机构,强制报告制度,案件处理程序,替代性国家的监护制度”理论依据,从五方面开展工作,一是跟当地的民政局和政府建立儿童福利与儿童保护领导小组,并建立多部门参与的县级儿童保护预防、发现、报告和回应机制;二是提供儿童能力保护建设;三是尝试建立儿童暴力和忽视事件报告制度;四是广泛开展儿童保护知识和热线的宣传;五是尝试提供儿童保护服务,包括早期预防和个案服务。

       案例二:e农计划,试点区域为湖南鹤峰。杭州易农农业科技有限公司品牌官江其霖介绍时说,当我们做了13个公益项目,我们发现一个死结——对于留守儿童问题,“父母不回家,一切都白搭”。同时也发现,在贫困县,有洁净的空气、水、食材、美丽的风景,而这些正是城市稀缺的资源。于是邓飞老师联合两百多位教授和校友发起了“e农计划”,让留守儿童的的父母返乡,以商业的角度解决公益的问题。先由校友和教授出资成立e农计划基金会,再由e农计划出资成立了电商平台,我们帮助优质农产品出村,帮助乡村贫苦的家庭把农产品卖出去。我们的优势在于安全生态的农产品、社会型企业的特质以及对农产品进行用心的“包装”。

关于留守儿童保护的政策性建议

       在留守儿童保护的政策性建议方面,中国青年政治学院原党委书记、教授陆士桢提出:要正视留守儿童生存发展困境,尤其是女童;要建立儿童问题监测机制;建构制度性的留守儿童救助和保障机制;建立政府主导,社会参与的留守儿童生存发展保障的运行机制;强化监护监督制度的法律运作力度,提供对留守儿童的司法保护;多方合作,建立对留守儿童的关爱扶助制度;严厉打击侵害留守儿童,特别是对留守女童的性侵犯罪。

       中国青少年研究中心少年儿童研究所所长、研究员孙宏艳认为,应该儿童权利为本(基础);建立城乡一体化和均等化的社会保障体系与公共服务体系(关键);强化社区为本的农村家庭与儿童福利服务体系(重点);完善农村教育政策,提升基础教育水平,加大学前儿童教育资助(核心);专业化的社会工作者队伍(整合)。

       北京社会科学院研究员韩嘉玲指出,我们要看到留守儿童的“主体性”,我看到留守儿童在学习和生活上已经形成了小范围的互助网络,希望未来可以通过适当的引导和组织的活动,帮助留守儿童更好的去适应父母离开以后的新的家庭的生活,提高他们自己的生存能力和已经建构的社会网络!

附:“留守儿童及其权益保护的公众认知与态度”网络调查报告

       研讨会前的一周,21世纪教育研究院联合腾讯教育频道就“留守儿童及其权益保护”这一主题开展了网络调查,共回收有效问卷10264份,参与者中超过六成(65.9%)接受过高等教育。关于“对毕节事件及留守儿童的关注与认知”,48.6%参与者表示比较为了解或非常了解;94.2%表示对留守儿童问题较为关注,64.9%表示不但关注且了解。

       关于“对于留守儿童问题解决的责任归属与解决方案”, 55.5%参与者认为“家庭”应该承担主要责任,55.0%认为“让孩子随父母进城打工”是好的解决办法。

       关于“儿童福利保障问题”,对于“国内儿童福利保障不足的原因”,参与者认为首先是“地方层面执行不利”(占68.3%),其次为“缺乏足够的财政投入”(62.9%)和“福利保障覆盖面不全”(62.4%);对于“如何保障”,参与者认为,首先应是“政府加大对儿童福利保障的财政支持”(73.4%),并“建立健全保障儿童福利的法律体系”(71.0%)。

       关于“儿童福利方面的立法问题”,94.1%参与者认为有必要立法,内容方面,支持包括“教育权益保障”的占87.3%,支持“心理健康保障”占85.9%,支持 “生命安全保障”的占80.8%。

(21世纪教育研究院高级项目经理 王丽伟根据会议当天速记、演讲ppt及网络调查报告整理)

 

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