政策研究及倡导
高考改革
21世纪教育研究院民间高考改革方案3.0版(2014)
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  “当前高考制度的主要弊端是分分计较的总分评价模式,导致了中小学智育至上、唯分数论的应试教育弊端。近20年高考改革主要围绕考试科目,而实践已经证明,单纯的考试科目改革无法改变单纯追求分数的总分评价模式。”在2014年7月7日的“深化高考制度改革研讨会”上,21世纪教育研究院提出《以招生录取制度改革为重点,推进高考制度改革的建议》(以下简称《建议》),认为目前一些将高中学业水平考试与高考挂钩、将等级化的高中学业成绩折合为高考总分的改革思路在评价的科学性、成绩的可比性、考试的公平性都存在一定问题,“由高校、院系根据对人才的不同需要,形成多元化的招生标准和自主录取机制,才是破除‘唯分数论’的关键”,亟需“从‘招考分离’开始,以招生录取制度改革为重点,形成高校自主招生、高校和学生双向多选的招生录取制度,走出应试教育的困境。”
 
  考试:恢复全国统一命题,高考分“学能”“指考”两种考试
  21世纪教育研究院提出的高考制度改革建议包括考试制度和招生录取制度两个方面。
  在高校入学考试制度方面,研究院提议恢复全国统一命题考试,认为大规模考试应当遵循简单易行、科学和高效的原则,具有国际化视野;此举也是解决流动人口子女在流入地参加高考的基本措施;在将来出现多个竞争性的专业考试机构之后,可由高校自主选择参加某一机构命题的考试。同时,研究院建议由国家统一高考的方式和内容,提出国家统一高考可分为“基本学习能力测试”(考试1)和“指定科目考试”(考试2)两种。考试1考查学生进入高校学习所必备的能力。按照高中课程改革的要求,主要考察学生概括、推理、判断、探究等基础性能力。内容包括阅读、写作、数学、外语。考试2是高校针对不同学科专业提出的加试科目,一般不多于2门。目前可在高中的语文、数学、外语、历史、地理、政治、物理、生物、化学、信息技术、体育、艺术等科目中选择。伴随高中课程多样化的实践,考试科目可更加丰富,形成可供高校和学生选择的考试形式和内容,以突显学生的专长和满足高校选拔学生的需要。在条件成熟后,此两种考试可一年举办数次,成绩有效期三年。对多次考试的成绩进行可比性技术处理。
  对于目前一些将高中学业水平考试与高考挂钩的改革思路,21世纪教育研究院认为,按照国家制定的培养目标和课程标准,高中是具有特定功能的教育阶段,不是大学预科,不是高考补习班;因此,高中学业水平考试不宜与选拔性的高考评价相混淆,采用等级制评价,由全省统一实施,作为学生获得高中毕业文凭的依据,作为高职院校入学的学业成绩依据,作为普通高校考试招生评价的参考。
  21世纪教育研究院赞同英语等科目实行一年多次考试,认为英语实行机考和社会化考试的条件最为成熟,可实行一年2次考试,保留成绩2年,对多次考试的成绩进行可比性技术处理;目前需要制定统一的国家英语水平考试标准,整合各不衔接的多种考试标准。不同高校和学科可根据需要对考生提出不同的英语要求。
 
  招录:形成“双向多选”的自主录取模式,取消录取批次
  21世纪教育研究院在《建议》中指出,《教育规划纲要》已经确立高考制度改革实行“招考分离”的原则。只有实现招考分离,才能从根本上落实高校招生自主权,增加人才评价的多样性,提高人才选拔的针对性和适应性。
  具体构想包括:实行“招考分离”,省级招办转变职能,制定具体招生政策、评价考生的权力还给高校,取消控制学生志愿和投档的权力;在高校实行自主招生后,成为为高校和考生服务、管理和监督的机构,保障高考安全和考试公平等。高校实行多元和综合评价,不同类型高校(包括公办高校和民办高校)可根据自身办学理念和学科专业的要求,自主确定采用的考试类型、成绩门槛和其它评价要求,形成多样化的录取标准,不再单纯以总分决定录取。政府进行宏观指导,逐步形成以下主要考试评价类型:(1)高职专科院校:高中学业水平考试和综合素质 + 职业适应性面试;(2)地方本科院校:基本学习能力考试(考试1)+ 高中学业水平考试和综合素质;(3)高水平大学:基本学习能力考试(考试1)+ 指定科目考试(考试2)+ 高中学业水平考试和综合素质 + 高校自主面试。现行的推荐保送、特长生、加分录取、自主招生、校长实名推荐等都可纳入高校多元综合评价模式,由高校自主确定使用。配合自主招生改革,高校须改革招生机制和程序,建设具有公信力的招生录取制度。包括成立有社会人士和家长代表参加的招生委员会,公开考生各项评价指标的得分,对每位录取的学生出具录取报告等。
  此外,21世纪教育研究院建议:通过建立“高校招生录取网络服务平台”,实行考生与高校之间直接、双向、多次选择的录取模式。一名考生可同时获得多份录取通知再进行确认,高校根据生源充足状况进行第二轮、第三轮录取。取消高校录取批次。借鉴部分省市做法,首先合并本科录取第二、第三批次;随着网络录取平台的扩大,完全取消统一录取批次,促进不同特色和定位的高校公平竞争。
 
  实施:明确不同主体改革责任,渐进式改革策略
  21世纪教育研究院指出,高考制度改革的实施需明确不同主体的改革责任,其中,高校是新一轮招生录取制度改革中最重要的改革主体;改革宜采取“放开两头、吸引中间、逐步过渡”的策略,从目前的“985”大学和民办本科高校开始,逐步吸引其他学校参加。作为配套措施,需从快制定《教育考试法》;建立弱势学生补偿计划,包括国家制定宏观政策引导和激励研究型大学的行为改善,明确规定公立大学招收农村学生的比例,高水平大学公布每年录取新生的城乡、地域、阶层、性别、民族结构,促进教育公平;引入竞争机制,促进考试机构专业化建设。
 
  【附:方案全文】
  以招生录取制度改革为重点,推进高考制度改革的建议
  21世纪教育研究院
 
  2010年7月,国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》,要求以考试招生制度改革为突破口,“探索招生与考试相对分离的办法,政府宏观管理,专业机构组织实施,学校依法自主招生,学生多次选择,逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”2013年10月,中共中央十八届三中全会《决定》提出深化教育领域综合改革,重申推进考试招生制度改革的任务。
  当前,我国高考制度改革的基本价值、原则、目标已经确定,需要将它转化为具有操作性的实施方案。由于高考制度的高利害性、高风险性,每一项具体措施都“牵一发动全身”,利弊互见,十分复杂。正因为如此,就更需要提高决策的科学化和民主化水平,通过社会参与、公开讨论,凝聚改革共识。为此,21世纪教育研究院提出深入推进高考改革方案的建议,抛砖引玉,供大家讨论和批评。
 
  一、 深化高考制度改革的基本思路
  我国现行的高等教育制度和高考制度是在上个世纪50年代形成的,其特点是国家包办高等教育,对高校实行高度集中的计划管理,对学生实行免费,统一招生和统一分配。今天,我们已经进入全球化、信息化和互联网时代,教育需要适应市场化进程中社会转型、经济升级、国际竞争对各类人才的需求,适应人的多样化发展的需求,适应大规模人口流动的需求。与此同时,我国高等教育已经进入大众化阶段,供求关系比较宽松,2013年全国普通高校的平均录取率已经达到74.3%  ,有可能进行实质性的高考制度改革。
  高考制度改革要遵循的基本原则,一是要有利于高校科学选拔人才,二是要有利于促进中学的素质教育,三是维护社会公平,三者不可偏废。形成分类考试、多元评价的考试制度,双向选择和自主录取的招生制度,既有利于高校的人才选拔,也有利于促进中学的素质教育,两者的目标是高度一致的。同时,我们也不能因为担心腐败而拒绝改革,需要建立“以改革促进改革”的新思维,通过程序公正、信息公开、具有公信力的制度建设,促进高校落实自主权的改革。
  高考制度的主要弊端是分分计较的总分评价模式,它导致了中小学智育至上、唯分数论的应试教育弊端,严重妨碍了青少年的人格养成、身心健康和个性发展,损害了他们的想象力、好奇心和创造力,影响了民族和国家的未来。近20年的高考改革,主要围绕考试科目。实践已经证明,单纯的考试科目改革无法改变单纯追求分数的总分评价模式。目前的改革思路是将高中学业水平考试与高考挂钩,将等级化的高中学业成绩折合为高考总分。这一过程比较复杂,高中学业水平考试由各省分别实施,覆盖整个高中阶段,评价的科学性、成绩的可比性、考试的公平性都存在一定问题。
  高考制度改革的思路需要改变。刻板的总分录取模式源于招考录一体、集中录取的招生录取制度。世界主要国家多实行统一的入学考试;但是,考试成绩只是基本标准。由高校、院系根据对人才的不同需要,形成多元化的招生标准和自主录取机制,才是破除“唯分数论”的关键。我们需要从“招考分离”开始,以招生录取制度改革为重点,形成高校自主招生、高校和学生双向多选的招生录取制度,走出应试教育的困境。
 
  二、 改革高校入学考试制度
  1. 恢复全国统一命题考试
  我国现有16个省市实行高考自行命题,这是在2003年之后为分担全国统一命题风险和适应高中课程改革而实行的。大规模考试应当遵循简单易行、科学和高效的原则,具有国际化视野。建议高考恢复全国统一命题考试。这也是解决流动人口子女在流入地参加高考的基本措施。
  将来在出现多个竞争性的专业考试机构之后,可由高校自主选择参加某一机构命题的考试。
  2. 国家统一高考的方式和内容
  国家统一高考分为“基本学习能力测试”(考试1)和“指定科目考试”(考试2)两种。
  (1)基本学习能力考试(考试1)
  基本学习能力考试考查学生进入高校学习所必备的能力。按照高中课程改革的要求,主要考察学生概括、推理、判断、探究等基础性能力。内容包括阅读、写作、数学、外语。考试时间3小时左右。
  (2)指定科目考试(考试2)
  指定科目考试(考试2)是高校针对不同学科专业提出的加试科目,一般不多于2门。目前可在高中的语文、数学、外语、历史、地理、政治、物理、生物、化学、信息技术、体育、艺术等科目中选择。每门考试时间一个半小时。
  伴随高中课程多样化的实践,考试科目可更加丰富,形成可供高校和学生选择的考试形式和内容,以突显学生的专长和满足高校选拔学生的需要。
  在条件成熟之后,基本学能考试和指定科目考试可一年举办数次,成绩有效期三年。对多次考试的成绩进行可比性技术处理。
  3. 高中学业水平考试和综合素质评价
  按照国家制定的培养目标和课程标准,高中是具有特定功能的教育阶段,不是大学预科,不是高考补习班。因此,高中学业水平考试不宜与选拔性的高考评价相混淆,采用等级制评价,由全省统一实施。
  高中学业水平考试是学生获得高中毕业文凭的依据;作为高职院校入学的学业成绩依据;作为普通高校考试招生评价的参考。
  4. 英语等科目实行一年多次考试
  英语实行机考和社会化考试的条件最为成熟,可实行一年2次考试,保留成绩2年,对多次考试的成绩进行可比性技术处理。
  制定统一的国家英语水平考试标准,整合目前各不衔接的多种考试标准。不同高校和学科可根据需要对考生提出不同的英语要求。
 
  三、 改革招生录取制度
  《教育规划纲要》已经确立高考制度改革实行“招考分离”的原则。只有实现招考分离,才能从根本上落实高校招生自主权,增加人才评价的多样性,提高人才选拔的针对性和适应性。
  1. 实行“招考分离”
  国家教育考试中心作为专业化考试机构,负责全国统一高考的命题。
  省级招办转变职能,考试报名的责任交给考试中心,制定具体招生政策、评价考生的权力还给高校,取消控制学生志愿和投档的权力。在高校实行自主招生后,成为为高校和考生服务、管理和监督的机构,通过网络系统提供信息服务和技术支撑,保障高考安全和考试公平。
  2. 高校实行多元和综合评价
  不同类型高校(包括公办高校和民办高校)可根据自身办学理念和学科专业的要求,自主确定采用的考试类型、成绩门槛和其它评价要求,形成多样化的录取标准,不再单纯以总分决定录取。政府进行宏观指导,逐步形成以下主要考试评价类型:
  (1)高职专科院校:高中学业水平考试和综合素质 + 职业适应性面试
  (2)地方本科院校:基本学习能力考试(考试1)+ 高中学业水平考试和综合素质
  (3)高水平大学:基本学习能力考试(考试1)+ 指定科目考试(考试2)+ 高中学业水平考试和综合素质 + 高校自主面试
  现行的推荐保送、特长生、加分录取、自主招生、校长实名推荐等都可纳入高校多元综合评价模式,由高校自主确定使用。
  3. 高校依法自主招生
  配合自主招生改革,高校必须改革招生机制和程序,建设具有公信力的招生录取制度。学校成立有社会人士和家长代表参加的招生委员会,制定《招生章程》和《招生违规处理办法》,对院系招生工作进行监督和问责。招生和录取工作由教师组成的院系招生工作组负责。
  高校按照办学定位、不同系科专业的要求,向社会公开评价指标、评分标准和录取程序。招生录取过程接受社会监督,包括采用录像等手段记录录取过程。公开考生各项评价指标的得分,对每位录取的学生出具录取报告,对不予录取的考生给予书面答复。
  4. 考生与高校“双向多选”的录取模式
  通过建立“高校招生录取网络服务平台”,实行考生与高校之间直接、双向、多次选择的录取模式。其步骤是:
  高校公布各专业的招生门槛条件。考生完成选择的考试后,在网络平台向多所高校提出申请,填写考试成绩和其他证明材料,经地方招生部门审核确认。考生与高校多次双向选择、网络拟合,考生在网上形成的不同序列中排队,必要时高校可要求考生参加面试。一名考生可同时获得多份录取通知再进行确认。高校根据生源充足状况进行第二轮、第三轮录取。
  5. 取消高校录取批次
  借鉴部分省(市)的做法,首先合并本科录取第二、第三批次。随着网络录取平台的扩大,完全取消统一录取批次,促进不同特色和定位的高校公平竞争。
 
  四、 高考制度改革的实施
  1. 明确不同主体的改革责任
  新一轮招生录取制度改革,高校是最重要的改革主体。要围绕现代大学制度建设,建立新的招生录取体制和机制。
  主管部门与确定试点的高校签订协议,明确权责,国家要在招生计划、财政等方面予以支持。同时加强监督审查和问责机制,保障改革顺利进行。
  各省要负责健全本省高中学业水平考试制度,建立高中综合素质评价制度,配合试点高校进行招生改革。
  2. 渐进式的改革策略
  高校招生录取制度改革宜采取“放开两头、吸引中间、逐步过渡”的策略。从目前的“985”大学和民办本科高校开始,逐步吸引其他学校参加。
  3. 改革的时间表
  2015年   在试行自主招生的高校中,采取自愿申报的方式,确定新一轮招生录取制度改革试点高校。试点高校将目前5%的自主招生比例,改为学校或部分学院100%实行自主招生改革。鼓励上海纽约大学、上海科技大学、南方科技大学等新设院校的自主招生与之并轨。民办本科高校也可以自愿申请参加。试点高校自主招生时间可适当提前,以保证没有被自主招生录取的学生有通过传统方式录取的机会。
  所有省份合并二本、三本的录取批次。
  上海作为教育综合改革试点城市,公布上海市2017年高考科目改革方案(适用于2014年入学的学生)。
  各省初步建立高中学业水平考试和综合素质评价制度,并与高职院校招生挂钩。
  2016年   建成高校自主招生改革的招生录取网络服务平台。
  2017年   所有在上海招生的高校向社会公布采用学能测试成绩招生的办法。国家教育考试中心公布全国统一高考科目改革方案,并于2020年实施。
  2020年  力争所有部委所属大学、50%的地方本科高校(包括民办高校)实现基于学能测试的完全自主招生,大多数高职院校实现依据高中学业水平成绩招生。
  五、 高考制度改革的配套措施
  1. 从快制定《教育考试法》
  明确政府、高校、专业考试机构、考生在国家考试中的权责,对考试招生中的违法行为依法严惩,依法治教。
  2. 建立弱势学生补偿计划
  部属高水平大学实行“统一测试、自主招生”后,不再有分省招生计划。从各地教育发展不均衡的现实出发,国家制定宏观政策引导和激励研究型大学的行为改善,明确规定国立大学招收农村学生的比例。作为高校社会责任的一部分,高水平大学应公布每年录取新生的城乡、地域、阶层、性别、民族结构,促进教育公平。
  整合目前正在实行的具有补偿性的农村连片贫困地区定向生、免费师范生、高考加分等招生政策,实施具有整体性、全局性的“寒门计划”,补偿农村学生和弱势阶层学生的高等教育机会。
  3. 引入竞争机制,促进考试机构专业化建设
  通行对事业单位的社会化改革,在具备条件的省市,逐步形成2个左右区域命题考试中心,从事高考科目内容改革和考试命题,通过竞争机制提高专业化水平。
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